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其次，若两高遇到法律的规定需要进一步明确具体含义、法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的，则需要向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案，不得自行解释。
[48]当下中国的司法制度属于典型的侧重于政策实施的类型，政策实施型司法体制的核心逻辑为——在以改造、型塑社会为目标的能动型国家观念的支配下，[49]法院的中心任务被定位于执行国家在各个时期内的政治与政策纲领，而纠纷解决则是其附随的功能。实际上， 2007年施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第30条规定的规范性文件备案审查标准，已经为此提供了可参照的整体性框架。
法解释学的研究虽然对于规范、制度的完善大有裨益，但对制度运行的现实逻辑缺乏足够关注，进而导致对权力运行的实然状况缺乏深入的解释与回应。进入专题： 司法审查 。[61] 然而，随着中国法治化进程中法院功能定位的逐渐嬗变，最高人民法院的司法解释——这一借解释之名而行立法之实的抽象规则创制活动，正遭遇着越来越严峻的合法性与正当性危机。从中不难窥探出，与政策实施型制度逻辑相一致的过度科层化的法院权力组织结构、司法权的行政化以及与此相应的法官行为逻辑，导致了法院对行政规范性文件实施司法审查能力的不足。实际上，在审查标准等具体规则的建构与完善方面，现有法规范尚存在较大的提升空间。
[45]因此，依据法理对上位法进行扩张解释，与上位法不一致、与上位法抵触仍然可作为本案中行政规范性文件合法性审查的标准，即国家发展计划委员会等部门制定的行政规范性文件因违法了《立法法》第8条这一上位法规范而不具有合法性。上述情形导致了行政规范性文件司法审查权及其运行规则规范依据属性上的模糊性与效力上的不确定性，[11]这为这项权力的实效性问题埋下了隐患。由于现行宪法并不承认自然资源的私人所有制，因此并不适合将其置于公民的基本权利和义务之中。
马俊驹教授认为，国家所有权是私权与公权的结合，其不仅受私法调整，应通过建立公物制度完善国家所有权的立法体系。法律另有规定的，依照规定。同时，以应然性为理论目标的研究径路又面临着现实的困境——缺乏充足的立法实践支撑。《矿产资源法》则只出现国家所有，而未出现全民所有[24]。
[18]《草原法》（1985年）第3条。中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。
[7]这种基本国策条款是否与具体的法律一样具有直接的规范功能，值得进一步研究。常委会为此做出如下说明： 依据宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关。（二）国务院代表国家行使自然资源国家所有权 在20世纪90年代以前，大多数自然资源类的法律都只确立国家所有权，但并未明确行使国家所有权的机关。[40]《森林法》（1998年）第3条第2款规定，国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。
[15]就国家所有权究竟是由全国人大还是国务院来行使以及如何行使，《草原法》和《物权法》的立法过程中曾经进行过讨论。1985年通过的《草原法》曾将促进民族自治地方经济的繁荣[60]作为立法目的。[40] 三、地方政府行使国家所有权的可能性 在现行宪法框架中，国家权力是由中央和地方人民政府分享和共同行使的。因此，他们建议将这一条中‘不属于任何地方或者部门所有的规定删去，修改为：‘矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。
[13]同时，该法并未明确究竟由哪一个国家机关代表中华人民共和国行使领空的主权。国务院成为全民所有国家所有的现实载体，地方政府则被严重地边缘化。
通过立法者的视角，或许我们也能从一个侧面窥视自然资源国家所有权的制度定位及其本质。土地管理法、矿产资源法、草原法、海域使用管理法等法律已经明确由国务院代表国家行使所有权，这也是现行的管理体制。
[16]这赋予了全国人大常委会改变草原的所有权形态的权力。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。（二）基本农田以外的耕地超过500亩的。[59]《民族区域自治法》（1984年）第41条、《民族区域自治法》（2001年）第48条规定：民族自治地方不能全部适用本法规定的，自治机关可以根据本法的原则，结合民族自治地方的特点，制定变通或者补充规定，依照法定程序报省、自治区或者全国人民代表大会常务委员会批准施行。然而，它们也面临着难以被立法实践证成的困境。该法一方面继续赋予自治地方在森林开发和利用中的自主权，[58]另一方面也给予这些地方立法上的变通权。
由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。[60]《草原法》（1985年）第1条。
下文将主要详述国家所有权行使主体的立法形成过程。因此，草案在矿产资源法第三条第一款中增加了矿产资源‘不属于任何地方或者部门所有，‘国务院代表国家行使矿产资源的所有权的内容……[45] 但是，这一修改建议受到了质疑。
对国家所有权真意的探寻离不开对立法本意的解释。（一）自然资源国家所有权属于国家基本经济制度范畴 就体例安排而言，现行宪法延续了此前三部宪法的惯例，[5]将自然资源的所有权置于总纲之中。
[2]王旭教授则通过比较各国宪法文本后指出，自然资源的国家所有更多地是作为规制的工具而存在。首先，国务院并未被确认为国家所有权的行使者。[64] 四、结语 国家所有权的立法形成属于典型的公法内容，分别涉及横向和纵向的分权关系。相应的表述被修改为，草原属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的草原除外。
为此，宪法规定：自治机关‘有管理地方财政的自治权，‘在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。……[46]这一建议最终被反映到文本之中。
[17]据此，确定草原集体所有的权力属于全国人大及其常委会的方式则只能通过立法实现。由于自然资源所有权的设置主要关系到中央与地方管理权的分配，因此，这一制度在享有自治权地区的安排便与一般地方的安排有所不同。
将无居民海岛置于国务院控制之下，旨在解决海域权属管理中存在的问题。[8]1946年《中华民国宪法》一方面承认人民可以依法取得土地所有权，但另一方面则在原则上宣称，土地属于国民全体（第143条）。
[14]《宪法》第2条第2款、第3款。[30]《水法》（1988年）第9条第2款。另一方面，宪法规范中暂未明确的事项也需要通过立法进一步加以明确。[1]税兵教授也认为，自然资源国家所有权蕴含着宪法所有权与民法所有权的双阶构造，纯粹私权说与纯粹公权说均难谓恰当。
立法说明直言不讳地指出，鉴于水资源日益紧缺与跨省水污染形势日趋严峻，迫切需要强化国家对水资源的宏观管理，加强省际之间的水量分配、跨流域调水、跨省水污染防治和合理配置水资源。一方面，既有的宪法规范中已经包含了若干重要的立法授权（委任）条款。
但是，纵向分权成为立法要解决的主要内容。[36]海域权属的设定体现了同样的立法思路。
其不仅宣称一切权力属于人民，而且还明确人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会代表全国人民行使国家权力，体现在依法就关系国家全局的重大问题做出决定，而具体执行机关是国务院。
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